论公立高校法人制度的双界性及其契约不完全性（下篇）(2)

　　(三）确保契约的完备与确定性，厘清公立高校法人内外部关系
　　1.契约行政：消解"契约不完全"的代理问题
　　第一，需要将政府（及其职能机构）与高校的委托代理关系纳入法治化轨道，使这些契约具有正式性，具备法律强制性。一方面，以正式契约明确公立高校办学目的、权限范围及其应用程序、权利救济及违约责任；另一方面，有必要继续完善与《教育法》、《高等教育法》相关法律法规与司法解释，既要避免因法律条文过于抽象而在实践中无法对政府与高校起到可操作的约束作用，也要避免因法律规定的模糊性而无法对权力与责任进行量化与界定。因为，抽象的、模糊性的法律条文可能给高校或政府以不可限制的自由"解释权"，从而增大了委托代理关系的不稳定性，降低了委托代理关系相对人的违约责任成本。
　　第二，建议订立由国家权力机关表决通过的《公立大学法》，以可操作的法律规范来消除公立高校委托代理的"契约不完全"性。这是因为，当前《教育法》、《高等教育法》中对于公立高等学校的性质、目的等的规定多是"法理"的界定，而缺少"律条"的可操作性，为了改变这种"有法缺律"的现状，很有必要设置《公立大学法》，以更加规范和可具操作性的律条来使公立高校的办学行为有法可依、有法必依。大学法必须体现法律的公正精神，消弭公立高校原来的行政级别与获取政府划拨资源的可能性挂钩的做法，防止高行政级别的高校权力寻租现象的发生。秉持尊重学科、尊重学术的精神，鼓励各高校之间的学科竞争、学术质量竞争、教学质量竞争，鼓励高校特色发展。
　　第三，订立并完善各高校的大学章程，并规范学术委员会等重要的校级委员会章程，使其不仅成为原则性的契约，也成为可操作性的确定性规范。大学章程需要真正成为国家在教育法律体系中的自然、合法、可操作性延伸，成为高校内部关于重大、基本问题的纲领性文件；订立大学章程的主体不能仅仅限于高校内部机构及其成员，必须涵盖政府及其相关机构、相关社会团体、家长、校友等高校利益相关者，这样才能使大学章程在订立主体与程序上合乎法律要求，其法律效力才能得到认可与共同遵守。
　　第四，政府与高校校长的契约性岗位责任书应受到重视。应该依据《教育法》、《高等教育法》、《公立大学法》中对于校长的权力与责任的规定，廓清政府与校长的权力边界，管住"政府不该伸的手"。既需要明确出资人(委托人)对校长在办学绩效上的监督与评估权，也要尊重大学的办学自主权，发挥作为法人代表的校长在学校发展规划、校内人事与资源调配、机构设置上的自主权，使校长权责意识明晰，且处处尊重办学规律，紧紧围绕办学目标与岗位责任目标开展工作，并接受委托方、社会团体、校友等利益相关方的外部监督与评估。政府对于高校行政许可事项要采取限定与可监督手段，防止高校滋生腐败、滥权现象。
　　2.建立健全服务性行政，实现高校内部管理模式的创新
　　第一，明确服务性行政的目的：尊重学术自由，保障教学质量。在实行校长负责制的高校法人组织中，校长必须对校内"行政、教学与科研"这些二级机构之间的关系给出明确的界定。必须破除行政职能部门的"衙门"思维，校长在与行政职能部门、二级学院及研究机构签订契约性委托代理书时，就必须将二级行政部门所拥有的管理权规定为事务性权力，规定为是保障、支持教学与科研的部门，必须对学院所能拥有的学科发展权、教学自主权、人事管理与调配权、财务与劳筹管理权、科研管理权给出明确的条文性规定。行政职能部门的职权应该重点放在战略规划、统筹指导、协调配置、咨询服务、监督评价上，发挥其引导、服务、评估教学与科研的作用。
　　第二，明确服务性行政的原则：民主集中制。需要"把党委的政治领导、校长的行政管理和教授的学术（与教学）权威有机结合起来，不断优化现代大学的内部管理体制结构"。首先，需要明确规定高校内部党委会议、书记办公会、党政联席会、校长办公会的职能定位、参会人员范围、可决策事项、决策与表决程序、传达与执行程序。其次，提高学校决策的透明性、民主性与科学性。在讨论、表决学校重大发展事项前，需要通过基层座谈、走访调查、信息反馈等法定程序，增强决策机制的民主性与科学性，并有义务将会议内容及时公开、传达。再次，决策机构必须吸纳高校利益相关者的参与，发挥教代会、学代会、校友会等参与决策的积极性。在校级决策机制中，必须保证普通党员、教师、学生、校友、社会团体人员的比例，将高校利益相关者"参与学校民主管理和监督的权力落到实处，切实解决好人民群众的决策知情权、监督权和参与权问题"①。
　　第三，明确学校学术、教学等专门委员会的权力，营造"尊重学术、尊重教学"的大学组织文化。需要各大学根据其章程，对其学术委员会章程、学位委员会章程及教学委员会章程等进行规范性的厘定。其中，必须对各委员会的人员构成进行明确规定，目前从国内高校的实际情况及产生的问题来看，需要减少校内行政人员在委员会中的比例，增加一线教学、科研人员对于教学事务、科研事务的发言权，并且需要保证议决事项的权威性、可执行性。
　　大学制度是"制度"在"大学场域"这_特定形态中的规范机制与运行模式，"从本质上讲，大学制度是大学社会生活的公共规则，是大学教育理念的集中体现，是大学内外各种利益相关者博弈和公共选择的产物"②。纵观世界范围内高校，几乎不存在完全实行"自治"的大学，随着高等教育大众化的实现以及高校利益相关者的增多，"象牙塔"式的高校自治只能是_种乌托邦性质的想象。我国公立高校需要审视自身不足与国外成功经验，结合自身实际，贯彻落实"依法治校"的理念，不仅追求大学规范性文件（如大学章程及其相关的配套文件）的合法性与契约完全性，也要追求"治理行为所依据的规范性契约文件同样具有实体合法、程序合法的坚实的法治基础"③。惟其如此，才能实现依法治校，确保大学在法人化治理过程中的自主办学。

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